Quem fez as leis que mudaram o Código Penal: presidentes, autores e votações

Edvandro Adolfo Pereira · Contador, perito contábil (CRC/MG 108013/O-9) e graduando em Direito · Publicado em 4 de novembro de 2026

1 Por que perguntar quem fez a lei

Quando uma lei penal nova é anunciada, a conversa costuma girar em torno de um nome: o presidente que a sancionou ou o parlamentar que a defendeu na tribuna. A lei, porém, passa por várias mãos. Alguém apresenta o projeto, as comissões o discutem, as duas Casas do Congresso o aprovam, e só então o Presidente da República sanciona ou veta. Saber quem esteve em cada etapa ajuda a separar o que é fato do que é discurso sobre a lei.

O projeto de extensão que deu origem a este texto levantou as 115 leis que alteraram o Código Penal desde a sua publicação, em 7 de dezembro de 1940, até 18 de setembro de 2026, e registrou, para cada uma, o signatário, os autores e as votações nominais disponíveis nos dados abertos da Câmara dos Deputados (PEREIRA, 2026; BRASIL, 2026a). Uma síntese das três hipóteses do projeto já foi publicada neste blog, no texto A quem responde o Código Penal?. Aqui o foco é outro: as pessoas e as instituições.

2 De onde vêm os números

Todos os números deste artigo foram recontados a partir das tabelas que o próprio projeto publica para download, com a lista completa das leis, dos autores e das votações por partido. A contagem percorreu as 115 linhas da tabela de leis e as 1.497 linhas da tabela de votações, sem amostra. Os autores aparecem como a Câmara os registra: nome, partido e estado na data da apresentação do projeto. Por isso o mesmo parlamentar pode surgir com siglas diferentes ao longo dos anos, e partidos que mudaram de nome, como o PMDB, que voltou a se chamar MDB, aparecem com as duas siglas.

Uma lei pode endurecer uma pena, abrandar outra e manter uma terceira. O projeto chama cada uma dessas mudanças de evento. Nas 115 leis há 107 eventos de endurecimento e 16 de abrandamento. Sessenta e nove leis não mexeram em pena nenhuma: mudaram a redação de um artigo, trataram de prescrição, de efeitos da condenação ou de regras da Parte Geral.

3 Quem assinou

Dezessete pessoas sancionaram ou promulgaram as leis que alteraram o Código. A lista mistura presidentes eleitos, presidentes do regime militar e autoridades que estavam no exercício da Presidência no dia da assinatura.

Fonte: Pereira (2026), tabela de leis alteradoras, recontada pelo autor.

Dois nomes chamam atenção. Dias Toffoli, então presidente do Supremo Tribunal Federal, assinou duas leis em 25 de setembro de 2018, quando ocupava a Presidência da República na ausência dos que vêm antes dele na linha de substituição. E a Lei n. 15.402, de 2026, aparece assinada por Davi Alcolumbre, presidente do Senado. A Constituição prevê essa situação: quando o Presidente da República não promulga a lei no prazo de 48 horas nos casos em que ela deve ser promulgada, a tarefa passa ao presidente do Senado (BRASIL, 1988, art. 66, § 7º).

Contar leis por signatário, contudo, diz pouco sobre a intenção de quem assinou. A maior parte das leis da Nova República começou no Congresso, e o presidente apenas sancionou um texto que não escreveu. Mais revelador é olhar a intensidade: o projeto dividiu os eventos de mudança de pena pelos anos de cada mandato presidencial. O terceiro mandato de Lula, iniciado em 2023, soma 26 eventos, perto de 7 por ano. O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso e o mandato de Jair Bolsonaro somam 23 cada, ou 5,75 por ano. O segundo mandato de Fernando Henrique teve 18, os dois primeiros mandatos de Lula juntos 17, o de Dilma Rousseff 8 e o de Michel Temer 4 (PEREIRA, 2026). Governos de orientações políticas opostas aparecem lado a lado no topo da lista.

4 Quem propôs

A autoria do projeto mostra uma mudança clara de regime para regime. Na ditadura militar, de 1964 a 1985, 11 das 15 leis alteradoras vieram do Poder Executivo. Na Nova República, de 1985 em diante, o Congresso tomou a dianteira: das 98 leis do período, 48 nasceram de projeto de deputado, 24 de projeto de senador, 8 de comissões e CPIs, e só 18 do Executivo.

Fonte: Pereira (2026), recontagem do autor sobre a coluna de autores.

A tabela tem uma leitura que contraria a intuição. As comissões e as CPIs produziram poucas leis, mas cada uma delas mexeu em muitas penas de uma vez: oito leis, 22 endurecimentos. É o caso da lei de licitações de 2021, que saiu de uma comissão temporária do Senado e responde sozinha por 11 eventos de endurecimento, e das leis nascidas de CPIs sobre exploração sexual e tráfico de pessoas. Os projetos individuais de deputados, ao contrário, são numerosos e, em média, pontuais: 53 leis para 32 endurecimentos.

Alguns nomes se repetem. A deputada Laura Carneiro, do Rio de Janeiro, é autora de cinco das leis, publicadas de 2018 a 2026, e aparece registrada por dois partidos diferentes. A senadora Margareth Buzetti, de Mato Grosso, aparece em três leis de 2024 e 2025, entre elas a que criou o feminicídio como crime autônomo. A lei que inseriu no Código os crimes contra o Estado Democrático de Direito, em 2021, tem como autor registrado Hélio Bicudo, deputado do PT de São Paulo.

5 De que partido e de que estado vieram os autores

Somadas as autorias parlamentares, sem contar o Executivo nem as comissões, o Republicanos lidera com 30, seguido de PT, com 18, PSD, com 13, e PL e PSDB, com 10 cada. O número do Republicanos, porém, se explica quase todo por uma única lei: a Lei n. 15.402, de 2026, tem 31 coautores, dos quais 27 do próprio partido. Quem conta autorias sem olhar essa concentração tira uma conclusão errada sobre o partido.

Por estado, São Paulo soma 27 autorias, o Rio de Janeiro 23, o Rio Grande do Sul e a Bahia 15 cada, e Minas Gerais 13. A distribuição acompanha, em linhas gerais, o tamanho das bancadas na Câmara, que são proporcionais à população.

O projeto foi além da contagem e testou se a posição ideológica do partido do autor se associa à severidade da lei. A posição de cada partido veio de uma escala publicada por cientistas políticos brasileiros, que classifica as legendas da extrema esquerda à extrema direita (BOLOGNESI; RIBEIRO; CODATO, 2023). Os testes não encontraram associação: os valores de p ficaram entre 0,151 e 0,893, muito acima do limite de 0,05 que se usa para afirmar que uma diferença não é obra do acaso (PEREIRA, 2026).

6 Como as bancadas votaram

A maior parte das leis é aprovada por votação simbólica, em que o presidente da sessão apenas declara o resultado. Só 26 das 115 leis tiveram votação nominal registrada, com o voto de cada parlamentar: 25 na Câmara e 8 no Senado, com sobreposição. Nessas votações foram registrados 14.484 votos sim, 10.528 votos não e 512 abstenções ou obstruções, distribuídos em 41 votações diferentes.

Quando se olha a votação do texto principal das leis que endureceram a pena, a adesão foi alta em quase todas as bancadas. PSD e Republicanos votaram sim em 98,5% dos votos, MDB em 98,4%, PL em 98,3%, União em 98,2% e PP em 97,9%. Abaixo de 90% ficaram PSL, com 88,4%, PSB, com 76,2%, PT, com 58,7%, DEM, com 45,7%, e PSDB, com 44,9% (PEREIRA, 2026). A ordem não reproduz a divisão entre esquerda e direita: partidos de campos opostos aparecem juntos tanto no topo quanto na parte de baixo da lista, e as diferenças dependem de quais leis cada bancada votou, já que partidos extintos ou recém-criados só participaram de parte delas.

7 O eleitor premiou ou puniu?

Se endurecer a lei penal rendesse votos, os partidos que mais votaram a favor deveriam crescer na eleição seguinte. O projeto testou essa ideia comparando o comportamento das bancadas nas votações com a variação do número de cadeiras de cada partido entre duas eleições. Para 14 partidos, entre 2010 e 2014, o teste deu p de 0,515. Para 20 partidos, entre 2018 e 2022, deu p de 0,996 (PEREIRA, 2026). Nos dois períodos, o voto da bancada não acompanhou o resultado do partido nas urnas.

8 Considerações finais

O retrato que sai das tabelas é o de uma lei penal escrita a muitas mãos. O Executivo dominou a autoria na ditadura, o Congresso a domina desde 1985, e o endurecimento da pena atravessa presidentes, partidos e regiões. Nenhum signatário, nenhuma origem de autoria e nenhuma posição ideológica responde, sozinha, pela direção que o Código tomou.

Para quem trabalha com prova técnica, a lição é de método: um número só tem valor quando se sabe de onde ele vem e o que ele conta. Contar autorias sem notar que uma lei tem 31 coautores, ou contar leis por presidente sem notar que a maioria nasceu no Congresso, produz conclusões que a fonte não sustenta. As tabelas completas estão no site do projeto, para quem quiser conferir cada linha.

Conteúdo informativo de caráter geral, com base em fontes públicas oficiais. Não substitui a análise de um caso concreto.

Referências